ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 января 2023 г. в„– 3а-5/2023

Вологодский областной суд в составе:
председательствующего судьи Соколовой М.В.,
с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Ж.В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Е.А.В. об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25 марта 2015 года в„– 185 принят закон Вологодской области "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области", 8 апреля 2015 года закон подписан Губернатором Вологодской области с присвоением номера 3627-ОЗ.
Указанный закон размещен 8 апреля 2015 года на официальном интернет-портале: www.pravo.gov.ru, регистрационный номер 3500201504080017, опубликован в газете "Красный Север" в„– 38 от 11 апреля 2015 года.
Семья административного истца Е.А.В. стала многодетной в 2014 году в период действия закона Вологодской области от 22 ноября 2011 года в„– 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области".
Супруга административного истца К.А.В. постановлением администрации города Вологды от 22 сентября 2014 года в„– 7025 включена в список граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования "Город Вологда". Данным постановлением заявлению присвоен порядковый номер в„– 1746 (л.д. 29).
На момент рассмотрения административного дела в суде земельный участок семье административного истца не предоставлен. Согласно информации, предоставленной администрацией города Вологды, по состоянию на 31 декабря 2022 года К.А.В. занимает строку в„– 253 в списке граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков.
Е.А.В. обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании закона Вологодской области "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ в части отсутствия в законе условия о сроке предоставления бесплатно земельного участка на территории города Вологды.
Административный истец указал, что в законе в„– 3627-ОЗ не определен срок предоставления земельного участка многодетным семьям, в связи с чем, по мнению истца, оспариваемый закон не соответствует в указанной части Федеральному закону от 27 июля 2010 года в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", имеющему большую юридическую силу и предусматривающему предоставление муниципальной услуги в установленный срок. Оспариваемый закон в„– 3627-ОЗ нарушает права и законные интересы семьи административного истца на предоставление бесплатно в собственность земельного участка в городе Вологде.
Административный истец Е.А.В. с учетом уточнения требований просил суд признать не действующим закон Вологодской области от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" в части отсутствия в нем условия о сроке предоставления бесплатно земельного участка на территории города Вологды; возложить на административного ответчика обязанность устранить несоответствие оспариваемого закона области федеральному закону, установив в оспариваемом законе области срок предоставления муниципальной услуги по предоставлению бесплатно земельного участка в городе Вологде семье Е-вых.
В судебном заседании административный истец Е.А.В. уточненные требования и доводы административного искового заявления и дополнений к нему поддержал, просил их удовлетворить.
Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Вологодской области по доверенности Ш.Л.Ю. доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление, поддержала, просила отказать в удовлетворении требований истца.
Представитель заинтересованного лица Департамента имущественных отношений Вологодской области по доверенности С.Ю.С. просила отказать в удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным в отзыве.
Представитель заинтересованного лица администрации города Вологды по доверенности Р.Л.А. поддержала доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление, просила суд отказать истцу в удовлетворении административных исковых требований.
Суд, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, приходит к выводу об отказе в удовлетворении уточненных требований административного искового заявления.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
До 1 марта 2015 года действовала статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающая в абзаце 2 пункта 2, право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации Законодательным Собранием Вологодской области был принят закон Вологодской области от 22 ноября 2011 года в„– 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области".
С 1 марта 2015 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 23 июня 2014 года в„– 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" действует статья 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащая перечень случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа, одним из которых является предоставление земельного участка гражданам, имеющих трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6).
Согласно пункту 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
В связи с внесенными изменениями в Земельный кодекс Российской Федерации был принят закон Вологодской области от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области", а закон в„– 2650-ОЗ признан утратившим силу.
В соответствии со статьей 42 Устава Вологодской области (принят постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 3 октября 2001 года в„– 481) Законодательное Собрание области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти области.
Законодательное Собрание области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (пункт "б" часть 1 статья 44 Устава).
Законы области, принятые Законодательным Собранием области, направляются в десятидневный срок Губернатору области для подписания и обнародования (официального опубликования), который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон области или отклоняет закон области (части 1, 2 статьи 54 Устава Вологодской области, статья 2 закона Вологодской области от 2 мая 2011 года в„– 2506-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области").
Официальным опубликованием нормативного правового акта области является первая публикация его полного текста в областной газете "Красный Север" или первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Как усматривается из материалов дела, постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25 марта 2015 года в„– 185 принят закон Вологодской области "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области".
Указанный закон подписан Губернатором Вологодской области 8 апреля 2015 года, которому присвоен номер в„– 3627-ОЗ.
8 апреля 2015 года закон в„– 3627-ОЗ размещен на официальном интернет-портале: www.pravo.gov.ru, регистрационный номер 3500201504080017, опубликован в издании "Красный Север" выпуск в„– 38 от 11 апреля 2015 года.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый закон принят уполномоченным органом. Соблюдены форма, в которой Законодательное Собрание Вологодской области вправе принимать законы области, и порядок их опубликования, что не оспаривалось административным истцом.
Пунктом 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 39.5 названного Кодекса (введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года в„– 171-ФЗ с 1 марта 2015 года) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6).
Пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса РФ закреплено, что, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 данного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу, не закреплена обязанность установления срока предоставления земельного участка в законах субъектов Российской Федерации.
Оспариваемый закон Вологодской области от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ регулирует отношения по установлению: случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области отдельным категориям граждан в собственность бесплатно; порядка постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, и снятия граждан с такого учета; порядка предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно; оснований для отказа в предоставлении гражданам земельных участков в собственность бесплатно; предельных размеров предоставляемых гражданам земельных участков в собственность бесплатно; условий предоставления единовременной денежной выплаты взамен предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, состоящих на учете в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.
Пунктом 1 части 1 статьи 1 закона в„– 3627-ОЗ закреплено право граждан, имеющих трех и более детей, на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.
Статьей 3 закона в„– 3627-ОЗ предусмотрено, что прием от граждан заявлений о постановке на учет, ведение учета граждан, формирование земельных участков, утверждение перечней земельных участков и внесение изменений в такие перечни, прием от граждан заявлений о предоставлении земельного участка, а также принятие решений о предоставлении гражданам земельных участков в собственность бесплатно, предоставление сведений в общий реестр граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков на территории Вологодской области осуществляется уполномоченными органами.
В соответствии с частями 1, 7 статьи 6 закона в„– 3627-ОЗ уполномоченный орган регистрирует заявление о постановке на учет по дате и времени поступления; заявлению гражданина о постановке на учет, по которому принято решение о постановке на учет, присваивается порядковый номер в соответствии с датой и временем регистрации заявления о постановке на учет.
Согласно частям 1, 2 статьи 7 указанного закона ведение учета граждан осуществляется уполномоченным органом путем принятия решения о постановке граждан на учет, ведущийся раздельно в отношении каждой категории граждан и вида разрешенного использования земельного участка. Граждане ставятся на учет согласно порядковому номеру, присвоенному заявлению о постановке на учет гражданина.
Статьей 8 закона в„– 3627-ОЗ предусмотрено, что предоставление земельных участков в собственность бесплатно гражданам, состоящим на учете, осуществляется на основании заявлений граждан о предоставлении земельного участка после утверждения перечня земельных участков либо включения в утвержденный перечень вновь сформированных земельных участков, земельные участки предлагаются уполномоченным органом в порядке возрастания кадастровых номеров, начиная с гражданина, заявлению о постановке на учет которого присвоен наименьший порядковый номер.
Положениями статьи 10 закона в„– 3627-ОЗ закреплено, что земельные участки предоставляются бесплатно из земель, не ограниченных в обороте, при наличии свободных земельных участков соответствующего разрешенного использования, образованных из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Планируемые к бесплатному предоставлению гражданам земельные участки должны быть образованы в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, санитарными и иными нормами, установленными законодательством Российской Федерации, а также формироваться с учетом следующих условий: транспортная доступность; отсутствие на земельном участке зон санитарной охраны производственных и опасных производственных объектов, магистральных трубопроводов, линейно-кабельных сооружений; возможность подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства, планируемого к строительству на соответствующем земельном участке, к сетям инженерно-технического обеспечения, предусмотренная утвержденным проектом планировки территории, в границах которой расположен земельный участок, или программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, муниципального округа.
Для каждой категории граждан в зависимости от вида разрешенного использования формируется перечень земельных участков. Сформированные земельные участки включаются в перечень земельных участков в порядке возрастания кадастровых номеров. В течение календарного года не менее 20 процентов свободных от прав третьих лиц не ограниченных в обороте земельных участков, полномочиями по распоряжению которыми наделены уполномоченные органы, сформированных для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, огородничества, подлежат включению в перечни земельных участков с учетом положения части 2 настоящей статьи такими уполномоченными органами. Количество земельных участков, включаемых в каждый перечень земельных участков в течение календарного года, определяется пропорционально количеству граждан, включенных в списки на начало календарного года, но не менее одного земельного участка для каждой категории граждан, за исключением категорий граждан, указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего закона области. Включение земельных участков в перечень осуществляется уполномоченным органом не позднее 15 рабочих дней с даты завершения кадастрового учета земельного участка, за исключением земельных участков, указанных в части 7(1) настоящей статьи.
Любое обязательство государства по бесплатному предоставлению земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, должно быть обеспечено необходимыми земельными ресурсами в соответствующем объеме и реализуемо на практике.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2008 года в„– 121-О-О отсутствие возможности формирования земельного участка, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Пунктом 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений.
Образование земельных участков, формирование и утверждение перечня земельных участков относится к полномочиям органов местного самоуправления и осуществляется уполномоченными органами за счет средств бюджетов органов местного самоуправления муниципальных образований, обладающих правом предоставления земельных участков.
Установление для органов местного самоуправления сроков по включению в бюджет каких-либо расходов ограничивает права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает принцип разделения властей.
Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определено, что муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.
Исходя из определения муниципальной услуги, следует, что муниципальная услуга предоставляется органом местного самоуправления и подразумевает деятельность по реализации функций органа местного самоуправления по запросам заявителей в пределах полномочий органа по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с законом в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Процедура формирования земельного участка, необходимая для его предоставления далее гражданину, является компетенцией органа местного самоуправления, не является ни государственной, ни муниципальной услугой, поэтому не регулируется Федеральным законом в„– 210-ФЗ.
В силу части 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года в„– 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Согласно части 1 статьи 13 закона в„– 210-ФЗ разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.
Статьей 14 закона в„– 210-ФЗ установлены требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги. Из пункта 4 части 1 данной нормы следует, что указание срока предоставления государственной или муниципальной услуги является обязательным.
Приказом Департамента имущественных отношений Вологодской области от 15 августа 2017 года в„– 48-н утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по постановке отдельных категорий граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков, находящихся в собственности Вологодской области, а также земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы Вологодской области, в собственность бесплатно, пунктом 2.4.1 которого предусмотрено, что срок предоставления государственной услуги составляет не более 30 рабочих дней после регистрации заявления о постановке на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно.
Приказом Департамента имущественных отношений Вологодской области от 15 августа 2017 года в„– 49-н утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению отдельным категориям граждан в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в собственности Вологодской области, а также земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы Вологодской области, пунктом 2.4.1 которого предусмотрено, что срок предоставления государственной услуги составляет не более 20 рабочих дней после регистрации заявления о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно.
Постановлением администрации города Вологды от 27 июня 2019 года в„– 763 утверждены:
- административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по постановке отдельных категорий граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно, пунктом 2.5 которого предусмотрено, что срок принятия уполномоченным органом муниципального правового акта о постановке на учет либо об отказе в постановке на учет составляет 30 рабочих дней со дня регистрации заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно;
- административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно, пунктом 2.5 которого предусмотрено, что срок принятия уполномоченным органом муниципального правового акта о предоставлении земельного участка либо об отказе в предоставлении земельного участка составляет 20 рабочих дней со дня регистрации заявления о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно.
Аналогичные сроки постановки граждан на учет и предоставления земельных участков установлены частью 6 статьи 6, частью 4 статьи 9 Закона в„– 3627-ОЗ.
Закон Вологодской области от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" в оспариваемой части не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.
При таких обстоятельствах по делу оснований для удовлетворения требований административного искового заявления Е.А.В. не имеется.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Е.А.В. отказать в удовлетворении требований административного искового заявления о признании не действующим закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года в„– 3627-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области" в части отсутствия в нем условия о сроке предоставления бесплатно земельного участка на территории города Вологды.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья
М.В.СОКОЛОВА

Мотивированное решение изготовлено 16 января 2023 года.


------------------------------------------------------------------